สถาบันนโยบายศึกษา : Institute of Public Policy Studies (IPPS)

ความสำคัญของระบบคุณธรรมในระบอบประชาธิปไตย

วิชัย ตันศิริ

ระบอบประชาธิปไตยแบบตะวันตก เป็นแนวคิดของชาวกรีกแต่โบราณ ในยุคที่สังคมกรีกเป็นสังคมเล็กๆ ขนาดนครรัฐ แต่ถึงกระนั้นระบอบประชาธิปไตยดังที่ถือปฏิบัติกันที่นครรัฐเอเธนส์ สมัยห้าร้อยกว่าปีก่อนคริสตกาล ก็ยังก่อปัญหาให้แก่ชาวเอเธนส์ นำไปสู่ความพินาศของนครรัฐในที่สุด ในสมัยโสเครตีสและเพลโต

ชาวอเมริกันภายหลังจากสงครามกู้อิสรภาพจากอังกฤษ และสถาปนาระบอบสาธารณรัฐตามรัฐธรรมนูญใหม่ ประกาศใช้ ค.ศ. 1787 แต่เบื้องหลังของการร่างรัฐธรรมนูญก็มีความหวั่นเกรงต่อพฤติกรรมของ “ฝูงชน” หากจะให้มีระบอบประชาธิปไตย “อย่างเต็มใบ” จึงได้มีมาตรการต่างๆ ที่เรียกว่า ระบบ “check and balance” การคานอำนาจระหว่างกลไกการใช้อำนาจทั้งหลาย เพื่อป้องกันมิให้ฝ่ายหนึ่งฝ่ายใดครอบครองอำนาจได้ตามอำเภอใจ

อังกฤษซึ่งถือว่าเป็นต้นแบบของระบอบประชาธิปไตยของยุโรปตะวันตก ไม่ได้คิดอยากจะเป็นประชาธิปไตยเลยตั้งแต่ต้น พวกขุนนางก็ต่อสู้กับกษัตริย์ เพื่อปกป้องผลประโยชน์ของตนเป็นหลัก และเมื่อได้ระบบรัฐสภาเป็นหลักของการปกครอง ภายหลัง “การปฏิวัติ” ค.ศ. 1688-1689 ฝ่ายขุนนางก็ดูจะพอใจในระบบรัฐสภาซึ่งขุนนางเป็นใหญ่ จนกระทั่งคริสต์ศตวรรษที่ 19 พลังแนวคิดของปัญญาชนและชนชั้นกลางบีบคั้น และเรียกร้องให้มีการปฏิรูประบบรัฐสภาให้มีตัวแทนของประชาชนอย่างแท้จริง ระบบการปกครองจึงเปลี่ยนแปลงไปสู่ความเป็นประชาธิปไตยดังที่เรารู้จักกัน

สำหรับฝรั่งเศส เส้นทางของประชาธิปไตยค่อนข้างโลดโผน เพราะระบบกษัตริย์เข้มแข็งมากกว่าของอังกฤษ ระบบรัฐสภาจึงไม่หยั่งรากในระบบกษัตริย์ ฉะนั้น เมื่อถึงวาระแห่งการเปลี่ยนแปลง ได้แก่ การปฏิวัติ ค.ศ. 1789 ความรุนแรงและอุดมการณ์อันสุดโต่งจึงอุบัติขึ้น คำขวัญของขบวนการปฏิวัติ “เสรีภาพ เสมอภาค และภราดรภาพ” จึงนำไปสู่การทำลายล้างระบบกษัตริย์ การสถาปนาระบบสาธารณรัฐ ขณะเดียวกันก็เกิดขบวนการปฏิกิริยาและการแบ่งขั้ว (polarization) แบบสุดโต่งระหว่างฝ่ายกษัตริย์ –ขุนนาง ฝ่ายหนึ่ง กับประชาชนชั้นกลาง-ชั้นล่าง อีกฝ่ายหนึ่ง ทำให้ไม่สามารถสถาปนาระบอบการปกครองอย่างหนึ่งอย่างใดได้ตามความประสงค์ของฝ่ายตน จนกระทั่งหนึ่งศตวรรษครึ่งผ่านไป จึงสามารถลงเอยได้ด้วยระบบสาธารณรัฐที่ 5 ด้วยอัจฉริยะความสามารถด้านความเป็นผู้นำของนายพล ชาร์ล เดอ โกล

สำหรับประเทศไทย แนวคิดของระบบการปกครองแบบรัฐสภา โดยมีพระมหากษัตริย์อยู่ใต้รัฐธรรมนูญ ได้บังเกิดขึ้นอย่างแน่ชัดในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าฯ พระองค์ทรงปฏิรูประบบการปกครองหลายประการ เพื่อนำไปสู่ระบบคณะรัฐมนตรี (Cabinet Government) แต่ทรงห่วงใยเป็นอันมากถึงเรื่องการศึกษาเพื่อสร้างคนรุ่นใหม่ให้เหมาะกับระบบการปกครองตามแนวใหม่ ในรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าฯ ได้ทรงมีการร่างรัฐธรรมนูญตามแนวพระมหากษัตริย์อยู่ใต้รัฐธรรมนูญ และทรงมีปณิธานที่จะพระราชทานรัฐธรรมนูญในวันที่ 6 เมษายน พ.ศ. 2475 เพราะตรงกับวันฉลองพระนครครบรอบ 150 ปี แต่พระราชประสงค์ถูกยับยั้งโดยคณะอภิรัฐมนตรี จึงเกิด “การปฏิวัติ” วันที่ 24 มิถุนายน พ.ศ. 2475 และการเปลี่ยนแปลงการปกครองไปสู่ระบบรัฐสภาซึ่งมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข โดยไม่มีการนองเลือด เพราะพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าฯ ทรงมีบุคลิกภาพเป็น “นักประชาธิปไตย” อยู่แล้ว และทรงมีพระประสงค์เช่นนั้น

ประเด็นปัญหาของไทยอยู่ที่เหตุการณ์ต่อมา ซึ่งพลวัตรของการเมืองระบบใหม่นำไปสู่วิกฤติ และ “กบฏบวรเดช” พ.ศ. 2476 ตลอดจนความขัดแย้งระหว่างกลุ่มหัวหน้า “คณะผู้ก่อการ” กับ พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าฯ จนนำไปสู่การสละราชสมบัติของพระองค์ และการแบ่งขั้วทางการเมืองต่อมา

จึงน่าเสียดายที่การปฏิรูปการเมืองการปกครองไทยในช่วง พ.ศ. 2475 และภายหลัง มิได้ราบรื่นดังที่ควรจะคาดคิด การใช้พลังอำนาจทางทหารเพื่อเข้าตัดสินข้อขัดแย้ง เมื่อเริ่มต้นขึ้นแล้วก็มักจะมีต่อเนื่องกันไป และผู้ที่จะเป็นต่อในการถือไพ่ใบสำคัญในแต่ละวิกฤติของความขัดแย้งก็จะกลายเป็นผู้ถืออาวุธ ซึ่งประวัติศาสตร์การเมืองไทยตั้งแต่ปลายทศวรรษ 2480 เป็นต้นมา ก็จะยืนยันในสัจธรรมข้อนี้ “เมื่อตกลงกันไม่ได้ว่าจะใช้ไพ่ตัวใดเป็นตัวทรัมป์ (ตัวตัดสินชี้ขาด) ดอกจิก-คลับ (club) หรือไม้กระบองก็จะเป็นตัวทรัมป์” ตามคำกล่าวของนักรัฐศาสตร์ และจนถึงบัดนี้ก็ยังไม่แน่ว่าการรัฐประหารจะหมดไปจากสังคมการเมืองไทย

โสเครตีส

ระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยจึงมิใช่ระบบที่ง่ายต่อการนำมาปฏิบัติ โสเครตีส เพลโต และอริสโตเติล สามนักปราชญ์โบราณที่ชาวยุโรปตะวันตกยกย่องให้เป็นบรมครูของเขา ต่างก็รู้ดีถึงผลเสียหายจากระบอบนี้ แม้ชั่วระยะเวลาหนึ่งที่นครรัฐเอเธนส์จะมีความภาคภูมิใจในระบอบและวิถีชีวิตของประชาธิปไตย ดังที่รัฐบุรุษ เพอริคลีส (Pericles) ผู้นำของนครรัฐเอเธนส์หลายสมัย จะกล่าวสรรเสริญถึงคุณวิเศษนานัปการของวิถีชีวิตแบบประชาธิปไตย แต่จุดจบก็อยู่ที่การแย่งอำนาจระหว่างผู้นำในการทำสงครามกับสปาร์ตา และความโลภหลงของฝูงชน ซึ่งประกอบกันเป็นสมัชชาประชาชนที่ชื่นชอบหรือหลงใหลได้ปลื้มกับโวหารและวาทกรรมยั่วยุของบรรดา “Demagogue” (นักปลุกระดมฝูงชน)

อริสโตเติล

เพลโต

เพลโต จึงได้นำบทเรียนของนครรัฐเอเธนส์มาทบทวนใหม่ และเสนอแนวคิดการสร้างระบบการปกครองที่นักปราชญ์เป็นผู้ปกครอง การจัดการศึกษาเพื่อคัดเลือก “หัวกะทิ” และผู้มีคุณสมบัติเชิงจริยธรรม เพื่อมารับการฝึกฝนโดยเฉพาะให้กลายเป็นผู้ปกครองที่เสียสละและชาญฉลาด และสร้างผู้พิทักษ์ (guardians) เป็นนายทหารที่กล้าหาญและเข้มแข็งคล้ายๆ กับนครรัฐสปาร์ตานั่นเอง

ขณะที่อริสโตเติล เห็นควรให้มีการผสมผสานระบบหัวกะทิและคุณธรรมเข้ากับระบบเสียงส่วนมาก กล่าวคือ ให้ประชาชนมีบทบาทในการกำหนดนโยบายในสภาประชาชน ขณะเดียวกัน คัดเลือกให้ผู้มีคุณธรรมและมีความรู้ความสามารถจากคนกลุ่มน้อยได้มีบทบาทในการบริหารนครรัฐ อริสโตเติลเรียกรัฐธรรมนูญแบบนี้ว่า “รัฐธรรมนูญผสม” คือ ผสมผสานระหว่างรัฐธรรมนูญแบบประชาธิปไตยกับรัฐธรรมนูญแบบอภิชนาธิปไตย

เพอริคลีส

ซิเซโร

ซิเซโร (Cicero) นักกฎหมาย นักวาทศิลป์เรืองนามแห่งสาธารณรัฐโรมัน สมัยจูเลียส ซีซาร์ ได้สรุปความเห็นว่า รูปแบบการปกครองของสาธารณรัฐโรมันนั่นแหละคือตัวอย่าที่ดีของรัฐธรรมนูญผสมของอริสโตเติล กล่าวคือ สภาเซเนท (วุฒิสภา) ซึ่งประกอบด้วยชนชั้นสูงของโรมัน เป็นผู้กำหนดนโยบายของสาธารณรัฐและกงสุล (ผู้ปกครองซึ่งมี 2 คน เพื่อถ่วงดุลกัน) ก็มาจากชนชั้นสูงหรือผู้มีเงินและเลือกตั้งทุกๆ 2 ปี ขณะที่สามัญชนมีบทบาทสำคัญในสภาประชาชน ซึ่งมีบทบาทด้านตรวจสอบและเห็นชอบด้านกฎหมาย

อังกฤษ ในคริสต์ศตวรรษที่ 18-19 ก็คิดในทำนองเดียวกันว่า รัฐธรรมนูญอังกฤษเป็นรูปผสมโดยมีกษัตริย์ ขุนนาง และสามัญชนคานอำนาจซึ่งกันและกัน และต่อมาเมื่อขุนนางเริ่มหมดอำนาจที่แท้จริงทางการเมืองตนศตวรรษที่ 20 อังกฤษก็ยังรักษาสถาบันพระมหากษัตริย์และสถาบันขุนนางไว้ เพื่อเป็นชนชั้นผู้นำทางคุณธรรม เป็นตัวอย่างและแรงดลใจให้ประชาชนทั่วไป (อย่างน้อยในทางทฤษฎี)

ประเด็นสำคัญของระบบอังกฤษอีกประเด็นหนึ่ง ก็คือ ความพยายามจะปฏิรูประบบข้าราชการ (ตั้งแต่กลางศตวรรษที่ 19) ให้เป็นระบบคุณธรรม (Merit-System) คัดเลือกผู้มีความรู้ความสามารถ มีคุณธรรมเข้ามาเป็นระดับหัวหน้าของกระทรวง ทบวง กรมต่างๆ นักปฏิรูปที่โด่งดัง 2 ท่าน ได้แก่ ลอร์ดเทรเวลเลียน (Trevelyan) และนอร์ท-โคท (North-Cote) ได้เสนอระบบการสอบคัดเลือก โดยยึดระบบการเรียนการสอนของมหาวิทยาลัยออกซ์ฟอร์ดและเคมบริดจ์ เป็นหลัก ซึ่งเน้นการพัฒนาผู้เรียนตามแนวปรัชญาคลาสสิค (Classical Studies) การสร้างความรอบรู้และความลึกซึ้งด้านการพินิจพิเคราะห์มากกว่าความเป็นผู้เชี่ยวชาญเฉพาะทาง ในสหรัฐอเมริกาจะเรียกกันว่า “Liberal Studies”

(โปรดติดตามฉบับหน้า)